El plan de recuperación e inversión Next Generation EU venía marcado o para marcar un cambio de paradigma. Sin embargo, desde su lanzamiento en 2020, ha tropezado con una serie de dificultades, debidas tanto al contexto como a ciertas debilidades estructurales.
Si hacemos una observación detallada desde su despliegue, nos podemos hacer una idea porque y para qué e intentar comprender y prever su futuro.
Como ya hemos contado en otros de nuestros posts, estos fondos nacieron después del inicio de la pandemia, con un plan de inversión de 800 mil millones de euros, que pretende apoyar la recuperación económica invirtiendo en la transición ecológica y la transformación digital de la Unión Europea, asignando estos fondos a los estados miembros en forma de subvenciones o préstamos para conseguir la recuperación tras la crisis sanitaria y económica.
El plan, es el producto una situación histórica sin precedentes: la crisis sanitaria y económica desencadenada por la pandemia. Desde 2020, la Unión Europea se mueve en una tensión permanente entre los principios liberales que guiaron su construcción y las nuevas necesidades económicas y estratégicas reveladas por la crisis sanitaria y por la guerra de Ucrania.
Ahora, con todo esto encima de la mesa, que no es más de lo que ya teníamos cuando empezamos a despertar y volver a la realidad tras la pandemia, los fondos Next Generation ¿van a terminar recalando en los ciudadanos o va a ser un experimento sin futuro?
Es un plan sin precedentes: en términos de integración europea, el plan es un objetivo inmenso, que busca con la inversión inicial de 800 mil millones de euros (2021-2026), el endeudamiento conjunto de la Unión Europea, a través de la Comisión Europea, que deberá ser reembolsado, no por los Estados miembros, sino por los recursos propios de la Unión.
El plan se despliega a través de subvenciones o préstamos a los Estados miembros, a través del plan de Recuperación y Resiliencia. En total, solo 13 Estados han hecho uso de los préstamos de la Comisión Europea a los que tenían derecho. Como resultado, mientras que el importe anunciado era de 800 mil millones de euros, solo se han solicitado 714 mil millones. La Comisión propone ahora reutilizar los fondos no solicitados para apoyar las nuevas prioridades surgidas tras la guerra en Ucrania, como la reducción de la dependencia energética de la Unión y la reindustrialización.
Objetivos del plan: Invertir al menos el 37% de su importe en la transición ecológica y el 20% en la transformación digital. En total, el 40% y el 26%, respectivamente, del importe total de los planes se destinaron a dichas prioridades. Las principales inversiones se refieren a la eficiencia energética de los edificios, las infraestructuras ferroviarias, la digitalización de la administración y los sistemas públicos de salud.
Retrasos = Interrogantes: Los fondos se desembolsan por orden de solicitud y están condicionados a la consecución de objetivos cuantitativos y cualitativos y estan sostenidos por un calendario, hasta 2026, en el que se establece como abonará la Comisión los fondos a los Estados miembros. Dos años después, es evidente que no se está cumpliendo el calendario previsto. A estas alturas, de los 232 mil millones de euros que deberían haber solicitado los Estados miembros, sólo se han abonado 185 mil millones. La razón, algunos estados miembros, llevan retraso en la aplicación de sus planes nacionales, provocados por: bloqueos políticos nacionales, bloqueos operativos o administrativos y bloqueos institucionales. Desde un punto de vista jurídico, todos los fondos deben liberarse antes del 31 de diciembre de 2026, lo que seguramente aumentara la presión sobre la Comisión a la hora de examinar futuras solicitudes de desembolso.
A pesar de su envergadura y de sus características sin precedentes, el plan fue puesto en marcha por las instituciones europeas con cierta rapidez de ejecución y posiblemente sin pensar en el ritmo que podían manejar, por lo que al final, la eficacia inicial el momento de su elaboración no ha sido la que se ha demostrado en el plan de despliegue. Las administraciones nacionales y locales, las deficiencias de recursos humanos o de organización estan ralentizando la distribución de los fondos, como han señalado algunos especialistas. En el caso de nuestro país, las administraciones se encuentran completamente sobrecargadas, por el despliegue habitual de otros fondos europeos. Además, todo esto se ha visto agravado por la vuelta de la inflación, el aumento del precio final de la energía, los costes de la distribución y la escasez de mano de obra.
Pero la realidad es que, la aplicación del plan hasta 2026 está poniendo a prueba a la administración europea, así como a las administraciones nacionales y locales, lo que nos lleva a la necesidad de una mejora de la capacidad administrativa, tanto en términos de recursos humanos como de organización.
¿Existen suficientes proyectos de inversión para movilizar tal volumen de fondos públicos? Parece que sí, pero… la realidad nos indica que, en algunos casos, los fondos se han limitado a sustituir a otros fondos públicos para financiar proyectos ya en marcha, en lugar de suscitar la aparición de nuevas iniciativas, con el riesgo que las inversiones públicas financiadas por el plan, sustituyan a inversiones que se habrían realizado con fondos privados, o que simplemente tengan el efecto de desproteger la inversión privada sin ninguna contrapartida real, como ha analizado la economista Daniela Gabor. Estas diversas dificultades ponen de manifiesto un riesgo para la eficacia del gasto público europeo.
La Comisión calcula que se necesitan casi 500 mil millones de euros de inversión adicional al año para alcanzar el objetivo de neutralidad de la huella de carbono de la Unión en 2050, pero ¿es capaz la economía europea de absorberlos con eficacia y eficiencia? Veremos…
La ralentización observada en la aplicación de los fondos pone en entredicho la capacidad de la Unión para desplegar su estrategia a largo plazo. Desde el lanzamiento del plan, la Unión, ha desarrollado una serie de programas ad hoc, cuyo objeto a veces se solapa parcialmente con el del plan Next Generation.
La puesta en marcha del plan ha planteado muchos interrogantes para el futuro de la Unión ya que no existe consenso sobre el cambio de paradigma que encarna dicho plan, y la Unión sigue marcada por importantes oposiciones entre los Estados miembros y dentro de la propia Comisión. Incluso más allá de sus logros concretos, el plan está destinado a convertirse en un objeto político en torno al cual se polaricen las visiones sobre el futuro de la Unión.
Ahora la pregunta es… ¿cómo mantener vivo el objeto político del plan, cuando cada nuevo acontecimiento o renovación política es un incentivo para que la Unión invente o reformule nuevas iniciativas? Realmente, no tenemos la respuesta, pero lo que, si está claro es que, las elecciones europeas de la primavera de 2024 y la consiguiente renovación de la Comisión también deberían dar respuesta a esta pregunta.
BIOGRAFIA
– Gabor, The (European) Derisking State, 2023.
– Hidalgo-Pérez et al., Capacidad administrativa y absorción de los fondos NGEU, Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 2022.
– Artículo 24 del Reglamento 2021/241, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.
– El plan NGEU, dotado con una media anual de 135 mil millones de euros, se suma a los 173 mil millones anuales del presupuesto de la UE (marco financiero plurianual 2021-2027).